论民族文化传承发展的法治保障—— 以《锦屏文书保护条例》为例

《锦屏文书保护条例》从2012年1月文本起草到2019年3月正式颁布施行，历时7年时间，历经一场又一场“义与利”“德与信”利益法理的充分辩论与论证。传承保护锦屏文书的“诚信、礼法、生态、和谐”核心理念，大力弘扬诚信精神和契约文化，需加大完善立法保护，夯实国家法治屏障，提高锦屏文书的保护水平，是乡村振兴实现产业振兴、文化振兴、生态振兴、人才振兴和组织振兴的一个重要保障措施，具有重要的现实价值和深远的历史意义。

一、《条例》出台的背景与意义

（一）上世纪六十年代，锦屏文书最早在锦屏县境内发现，当时称之为“锦屏民间地方文献资料”“锦屏山林契约档案”“锦屏林契”，2005年以前通称“锦屏林业契约”，锦屏县作为黔东南州率先发起锦屏文书抢救保护的县份，走过了半个多世纪的漫漫征程，终于得到了国家档案部门的重视与支持，将之列为“全国重点档案抢救工程”，2003年10月进入“中国档案文献遗产候选名录”。

2005年8月5日，贵州省委宣传部、省文化厅、省新闻出版局、省财政厅、省教育厅、省档案局等六个部门，联合行文（黔文提复〔2005〕37号），正式确定以“锦屏文书”取代了原先的其他称谓，其涵盖地域以锦屏县为中心，范围扩大到天柱、黎平、三穗、剑河等周边县，之后逐渐延展到岑巩、从江、榕江、台江等九个项目县，此后统称为“锦屏文书”。2006年起，国家每年安排专项抢救经费进行抢救，“锦屏文书”于2010年2月成功入选第三批“中国档案文献遗产名录”，随着民间契约伪造、非法交易、流失出境等现象加剧，锦屏文书完整性、系统性遭到破坏，锦屏文书保护被省州人大提到了立法议程。

（二）全球四个文明古国，唯有中华文明存续至今，历久弥新，因为中华民族非常注重保护文化的传承发展。中国共产党自成立之日起，既是中国先进文化的积极引领者和践行者，又是中华优秀传统文化的忠实传承者和弘扬者。优秀的民族文化传承发展，除了依靠广大民众的文化自信、文化情怀和文化自觉与坚守外，更须有国家的法治保障，这些是相辅相成，相互促进的。2019年3月1日，《锦屏文书保护条例》经贵州省人大常委会批准正式实施，开创了黔东南州地方立法保护民族文化的先河，其具有深刻的时代价值和标志性意义。

锦屏文书作为中华民族优秀文化遗产的重要组成，是黔东南自治州境内以锦屏为代表的清水江、都柳江和氵舞阳河流域的苗、侗等各族人民在明、清至民国时期形成，主要反映林业生产力与生产关系以及民间习俗、生态环保、区域经济、民俗文化、社会变迁的原始记载，“契约精神”与“诚信理念”是其核心价值，也是当今我们建设法治社会的思想灵魂和文化源头，更是破解锦屏等清水江流域地区长期以来“山常青、水常绿”社会基因密码的“金钥匙”，对当今林业体制改革，推进森林、林木和林地使用权的合理流转，发展非公有制林业等具有现实的参考价值和借鉴作用。锦屏文书将西南地区少数民族“诚信精神”与“契约文化”演绎到极致，推动动南方集体林区“商契民约”经济繁荣发展，创造了辉煌的木材时代，在全球树立了人与自然和谐共生的生态典范，谱写了弘扬“中华诚信精神，世界生态典范”的璀璨华章，其“诚信、礼法、生态、和谐”的理念，闪耀着中华民族文明智慧之光，是贵州乃至我国西南地区林业经济、林业社会及林业生态的珍贵民族文化遗产。其保护和传承锦屏文书，是更好贯彻落实习近平总书记“绿水青山就是金山银山”重要论述和“依法治国”理论的现实要求与具体实践，是贵州和黔东南赓续中华文明，坚定民族自信和文化自信，为推进贵州社会经济文明发展立根铸魂的必然选择，更是践行好习近平总书记视察贵州关于“坚守发展和生态两条底线,依托民族文化和生态环境‘两个宝贝’”重要指示精神，推进贵州高质量发展的重要路径和举措，也是衡量和考核各级党政领导干部在政治站位、执政能力和履职水平等方面的重要内容。

二、《条例》立法原则及法理关系

（一）坚持依法立法原则，下位法必须从上位法取得立法依据，下位法必须遵从和不违反上位法，并不能与相关的法律法规有冲突。《锦屏文书保护条例》起草，首先必须遵守《宪法》《民法》《刑法》《物权法》《知识产权法》《文物保护法》《国家安全法》《保密法》等有关法律法规。其次，必须依据国家《档案法》《档案法实施办法》《民族区域自治法》和《贵州省档案条例》《黔东南州自治条例》《黔东南州档案管理条例》《档案管理违法违纪行为处理条例》等法律法规来起草。

（二）立法保护的适用对象：一是农户家中的锦屏文书，二是档案馆和博物馆陈列馆收藏的锦屏文书。保护环节涉及收集、整理、馆藏、出版公布、陈列展览与研究利用等，打击的对象是非法征集、购买、交易、流通、出境和公布出版锦屏文书的行为和人。适用的法律法规，针对不同对象，在不同环节、不同阶段，各不相同，各有侧重。如农户家中锦屏文书主要适用法律为《物权法》，档案馆等的锦屏文书适用于《档案法》，在研究利用出版时适用于《档案法》《知识产权法》，陈列、展览、出境时多适用于《文物保护法》等，处罚时不同人群适用的法律不同，如《档案管理违法违纪行为处分规定》只针对行政机关公务员、受法律法规授权具有公务管理职能的人员、企业社会团体由行政机关任命的人员，却不适用于事业单位人员，更不适用于农民。其他人用什么法来管理与处罚，都要有法可依，执法有据，不可偏离法治轨道。

（三）要确定制定本法的主要目的，管理的主要对象，保护工作重心。要有明确定位的保护对象，以及具体化的规范管理目标。在权衡选择上位法依据时，没有把锦屏文书依照《文物保护法》来保护。首先，目前全州档案部门馆藏的锦屏文书都还没有申报文物登记认定，从严格意义上说符合够登记为文物的锦屏文书极少，锦屏文书不属于《文物保护法》保护的覆盖对象；其次，国家《档案法》条款明文规定，博物馆、图书馆、纪念馆等保存的文物、图书资料同时是档案的，可由上述单位自行管理，而属于文物的移交由文物部门管理，两者管理已非常明晰，无另行立法之必要。

（四）相关法律适用上存在交叉、模糊不具体的条款，应重点细化明晰。《条例》在法律适用上必须抓住主要矛盾，突出工作重点，使《条例》的法律自由裁量权更加明确具体条款化，实际操作性更强。州、县、乡、村各级组织之间职责、权利、义务、处分等法律关系必须界定明晰，有利于法律适用、处分、裁量与施行等。特别是哪一类人哪种行为，应依据哪一种法律规定给予何种处分，实施主体是谁，皆有法有据有区分尺度，乃至有量化衡量标准等等。

三、强化《条例》立法保护的建议

（一）《条例》贯彻落实任重道远。锦屏文书征集工作要实现新突破，保护利用取得新发现、新进展，采取哪一种的收购、征购等保护措施是工作重点与难点。《条例》第十一条之规定过于简单，缺乏具体操作性，不利于实际工作开展。锦屏文书作为贵州独特的文化品牌，称谓被篡改的局面还没根本扭转，申遗工作受到严重影响。要对那些有意干扰品牌建设，制造称谓混乱，乱买乱卖、乱收乱购和非法公布出版锦屏文书等违法行为重点打击，必须制定有对应具体明确处罚的条款，《条例》施行才能准确有力。建议省州人大对《锦屏文书条例》进一步修订，对《条例》处罚条款进一步具体明晰，也可以制定完善相应配套的《实施细则（办法）》。

（二）进一步修订《条例》，或制定相配套的《实施细则（办法）》，应把破解农户不愿捐献、民间保管损毁和流失严重的难题列为重点工作内容。《条例》第十一条规定，由于对执行收购或者征购没有具体规定，实施起来很困难，主要原因：一是锦屏文书涉及的年代、内容、山林多少、字数多少等不同特征，不便开展文书定级和估价，且容易导致农户产生误解，认为国家想要或急要，借机抬价甚至坐地起价。二是收购或征购价格没有可具体参照标准，价格难以衡量与界定，缺乏可操作性。三是对锦屏文书实行收购或征购，作为档案行政管理部门的一种行政手段，不能按市场交易行为操作，否则会助长私下高价出卖、高价收购契约行为发生。

建议《条例》第十一条款之规定，应明确收购和征购是有一定强制性的行政手段，是为保护锦屏文书安全和完整实施的国家法律强制手段，其价格是一定数量文书范围的“象征性补偿”，不按照民间文书定级定价，不以物论价，不按数量定价，这样使规定更具有可操作性，确保利于执行，维护其严肃性。

（三）锦屏文书保护利用是系统工程，无机构、编制和人员的“三无”问题已严重制约工作开展。由于各项目县档案馆没有锦屏文书征集专门机构股室、人员编制，工作开展受到严重影响。近年来，基层档案馆建设“数字档案馆”和开展档案信息数字化等时间紧任务重，锦屏文书征集抢救保护处于停摆状态。

在《条例》第四条规定条款内，建议补充“批准在锦屏文书特藏馆成立全州管理保护专门机构，配备编制人员职数，行使管理全州锦屏文书集中馆藏保护、陈列展示、开发利用等职能。各项目县编制部门应当在档案局（馆）设置‘锦屏文书抢救保护办公室’专门机构，明确工作职责和人员编制等。”

（四）《锦屏文书保护条例》是保护锦屏文书不可再生的文化瑰宝的法治屏障。建议将《锦屏文书保护条例》的贯彻落实情况，列为省州人大法律监督和代表视察的重要内容，每年定期不定期开展执法检查和代表视察,对省、州、县政府每年财政预算的锦屏文书抢救专项经费划拨和匹配资金落实情况，进行重点考核和督促检查，对有关违法行为的惩处强化法治监督，确保《条例》切实贯彻执行，发挥法制保障作用。同时，省、州档案局要切实强化依法治档、依法管档，筑牢保护锦屏文书的法治屏障。

（作者单位：锦屏县档案馆）